Czy potrzebujemy
Kodeksu urbanistyczno-budowlanego?
Pytania dotyczące tegoż aktu prawnego można mnożyć: czy polepszy ona sytuację szeroko pojętej branży budowlanej, czy może wprowadzi więcej zamieszania? Ponadto czy będzie jako ustawa nadążała za szybko zmieniającą się technologią stosowaną w budownictwie, czy stanie się hamulcem blokującym postęp techniczny oraz rozwój rynku? Te pytania wydają się zasadniczymi, biorąc pod uwagę ekonomiczną analizę prawa.
Jedna rzecz jest pewna: skład osobowy Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego zapewniał kilka rzeczy istotnych przy tworzeniu przekrojowego aktu prawnego, który ma zastąpić obecne ustawy Prawo budowlane i o zagospodarowaniu przestrzennym. Po pierwsze, skład miał charakter mieszany w tym sensie, iż oprócz prawników z dużym doświadczeniem w zakresie prawa administracyjnego (profesowie: Niewiadomski, a obecnie Wierzbowski – jako przewodniczący, Hauser, Izdebski) znaleźli się przedstawiciele praktyki, stosujący na co dzień przepisy. Ponadto niezbyt liczny skład zapewniał stosunkowo szybkie prace legislacyjne oraz spójność poglądów. Często bowiem poglądy doktryny prawa są tak rozbieżne, iż de facto blokują sprawne prace nad nowo tworzonym aktem prawa. Z drugiej strony, taka, a nie inna liczba członków Komisji Kodyfikacyjnej pozwala- ła na dialog i szukanie optymalnych rozwiązań. Połączenie czynnika prawniczego z praktykami: inżynierami, architektami, urbanistami, etc. wyraźnie przełożyło się na język i strukturę aktu prawnego, które są stosunkowo jasne i proste.
Za ewidentny plus projektu tego aktu prawnego można uznać także zmniejszenie objętości aktu prawnego z około 150 do 100 stron bez uzasadnienia. Jak wiadomo, nie chodzi o to, żeby zapisywać kolejne stronice aktu prawnego, lecz by przepisy tam zawarte były jasne i klarowne. I choć nie jestem wielkim zwolennikiem deregulacji przeprowadzanej tak jak do tej pory, wydaje się, iż tu została ona przeprowadzona sensownie, czyli łącząc w jeden akt prawny dwie ustawy, które po wielu nowelizacjach sprawiały zarówno praktykom prawa, jak też procesów budowlanych duże trudności w stosowaniu. Wykorzystano też dorobek nauki prawa i część instytucji z obecnych ustaw – jest to o tyle ważne, iż pozwoli na stosowanie obecnego orzecznictwa w procesie interpretacji nowego Kodeksu. Innym plusem jest sięgnięcie przez twórców do doktryny prawa administracyjnego dotyczącego procesu budowlanego sprzed II wojny światowej, które – podobnie jak inne akty prawne z tego okresu, stało na bardzo wysokim poziomie legislacji.
Definicja materialna kodeksu jest następująca: jest to uporządkowany zbiór przepisów prawa z danej ga- łęzi prawa, w tym wypadku chodzi o prawo administracyjne. Przyszły kodeks urbanistyczno-budowlany dobrze spełnia wymagania przewidziane tą definicją, łącząc w sobie zagadnienia prawa budowlanego, gospodarki przestrzennej oraz ustrój administracji publicznej w tym zakresie. Inna jest definicja formalna kodeksu, która mówi, iż kodeksem jest ustawa zawierająca słowo kodeks. I ta właśnie definicja może w praktyce sprawiać duże problemy i w mojej ocenie usztywniać normy prawa. Oczywiście każdy kodeks jest projektowany na wiele lat, a tym samym ma go cechować sta- łość i stabilność norm prawa. Pytanie, czy nadanie ustawie regulującej szeroko pojęte kwestie z zakresu budownictwa znamiona kodeksu to dobre rozwiązanie?
By odpowiedzieć rzetelnie na to pytanie, musimy Czytelnikowi przedstawić w sposób prosty zawiłości natury konstytucyjnej. W Konstytucji III RP mamy zamknięty katalog źródeł prawa, gdzie jednym z nich jest ustawa. Każdy kodeks jest ustawą, ale nie każda ustawa jest kodeksem. Kodeks, jak wyżej wspomnieliśmy, to ustawa zawierająca usystematyzowany zbiór jednostek redakcyjnych dotyczący pewnej danej całości życia społecznego. W Konstytucji znajdujemy słowo kodeks w artykule 123, w którym pada stwierdzenie, iż Rada Ministrów może uznać każdą ustawę za pilną, ale nie może to być kodeks (i kilka innych wyjątków). To pierwszy mankament przyjęcia założenia twórców kodeksu urbanistyczno-budowlanego, gdyż postęp technologiczny w dziedzinie budownictwa może się okazać tak daleko idący, iż w przyszłym kodeksie mogą znajdować się przestarzałe normy prawne. Oczywiście istnieje możliwość pewnej korekty na niższym poziomie, czyli poprzez rozporządzenia, ale muszą one spełniać granice wyznaczone przez ustawę, czyli w naszym wypadku omawiany kodeks.
Jak już wiemy, Konstytucja dopuszcza możliwość procedowania kodeksów, brak jednak definicji legalnej kodeksu na poziomie ustawy zasadniczej i ustawowym. Sprawia to, iż pojęcie kodeksu traktujemy jako tzw. pojęcie zastane i definiując je, odwołujemy się do dorobku doktryny (nauki) prawa. Także regulamin Sejmu, który jest umocowany w Konstytucji, tak traktuje pojęcie kodeksu, co więcej – dopuszcza, by o tym, czy procedowany projekt ustawy jest kodeksem czy nie, decydował Marszałek Sejmu. Wydaje się, iż Marszałek Sejmu podejmując decyzję, musi brać pod uwagę tezy nauki prawa dotyczące tego, co jest, a co nie kodeksem. Możliwa jednak jest także taka sytuacja, że wobec ustawy o cechach kodeksu lub któ- ra nie ma w nazwie słowa kodeks Marszałek Sejmu podejmie decyzję o nienadaniu statusu z art. 87 par. 1, który wprowadza szereg odrębności w postępowaniu z projektem kodeksu. Odrębności te mają charakter utrudniający zmianę kodeksów. Oczywiście kodeksy powinna cechować duża stałość oraz wzmożona dyskusja nad poszczególnymi nowelizacjami. Wydaje się jednakże, iż o ile planowanie przestrzenne czy nawet ustrój administracji publicznej w zakresie budownictwa winny być stosunkowo stałe, o tyle przepisy dotyczące obecnego prawa budowlanego powinny móc być zmieniane w trybie normalnym, choćby ze względu na rozwój technologii w budownictwie czy możliwość kreowania odpowiednich polityk w budownictwie.
Podsumowując: projekt kodeksu urbanistyczno-budowlanego to krok w dobrą stronę. Został opracowany w niezwykle szybkim tempie (tylko trzy lata), jest prosty i krótki. Szczególnie szybkość prac Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego świadczyć może o potrzebie nowego, spójnego i logicznego Prawa budowlanego. Tyle że z punktu widzenia budownictwa lepsza byłaby nowa ustawa o cechach kodeksu, np. ustawa o budownictwie i gospodarce przestrzennej. Oczywiście kodeks byłby trudniejszy do zmiany, lecz w mojej opinii nadmierne usztywnienie przepisów może okazać się gorsze niż nowelizacje. Nie chodzi przecież o to, by prawa nie zmieniać (jest to nierealne), lecz o to, by robić to w sposób przemyślany. Innymi słowy: nowa ustawa tak, kodeks już nie.
Autor: Krzysztof Niesteruk – studia dzienne prawnicze na UW i UJ. Absolwent kursu Democratic Development organizowanego przez Uniwersytet Stanforda. Specjalista prawa publicznego, praktykował m.in. w Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. Od lat związany z sektorem NGO – ekspert Stowarzyszenia Nowoczesne Budynki. |
