Czy Unia Europejska jest światowym
liderem w działaniach na rzecz klimatu?
 Przedstawiciele Komisji Europejskiej oraz politycy
państw członkowskich UE lubią mówić o unijnej polityce
klimatycznej jako o niekwestionowanym drogowskazie
dla świata w dążeniu do powstrzymania
zmian klimatu, tj. osiągnięcia celów Ramowej Konwencji
Narodów Zjednoczonych ds. Zmian Klimatu
(UNFCCC, 1992) i Porozumienia paryskiego (Paris
Agreement, 2015). Jednak czy faktycznie można
uznać Unię Europejską za światowego lidera w działaniach
na rzecz klimatu? Na to pytanie stara się
odpowiedzieć dr Marzena Chodor, ekspertka Krajowego
Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami
Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu
Badawczego.
Zaplanowany z rozmachem Europejski Zielony Ład (ang.
European Green Deal), który został zapowiedziany we
wrześniu 2019 r., tuż po wyborze nowej szefowej Komisji
Europejskiej, Ursuli von der Leyen, i ogłoszony w grudniu
2019 r., zakłada zwiększenie ambicji działań UE na rzecz
ochrony klimatu poprzez przyjęcie rozwiązań legislacyjnych
i wdrażających je środków, w tym wielkich nakładów
finansowych. Dzięki nim Europa do 2050 r. ma stać się kontynentem
neutralnym dla klimatu. Neutralność klimatyczna
nie jest jednak wyłącznym celem Europejskiego Zielonego
Ładu. Celem politycznym jest utrzymanie i wzmocnienie
przez UE jej globalnego przywództwa w walce o powstrzymanie
zmian klimatu2.
Właściwie od początku międzynarodowych negocjacji,
których celem jest wspólne, globalne przeciwdziałanie
zagrożeniom związanym z antropogenicznymi zmianami
klimatu, państwa członkowskie i reprezentujące je instytucje
energicznie podkreślały na forum międzynarodowym
konieczność podjęcia wspólnych działań na rzecz ograniczenia
globalnego ocieplenia i zminimalizowania skutków
zmian klimatu. UE intensywnie prowadzi tak zwaną
dyplomację klimatyczną (ang. climate diplomacy) wobec
państw trzecich, a przewodnictwo w międzynarodowych
działaniach na rzecz ochrony klimatu i aspiracje do bycia
liderem w tej dziedzinie jest jednym z filarów wspólnej polityki
zagranicznej UE. Zgodnie z tym paradygmatem UE
była głównym promotorem ambicji, która doprowadziła do
przyjęcia przez strony UNFCCC – pierwszej międzynarodowej
umowy, w której część państw rozwiniętych zobowiązała
się do realizacji określonych celów redukcji emisji
gazów cieplarnianych QERLO (ang. Quantified Emission Limitation and Reduction Objectives) w pierwszym okresie
rozliczeniowym (2008–2012), czyli Protokołu z Kioto
(PzK3), a następnie, dzięki wysiłkom swojej dyplomacji, doprowadziła
do wejścia w życie Protokołu w lutym 2005 r.4.
Jaki jest więc rzeczywisty wpływ działań podejmowanych
przez UE w obszarze polityki klimatycznej na działania
podejmowane przez inne państwa oraz inne podmioty?
Jednym z przywoływanych osiągnięć unijnych jest system
handlu uprawnieniami do emisji CO2 (EU ETS), funkcjonujący
od 2005 r., który obejmuje emisje z ponad 11 tys. instalacji
w krajach członkowskich UE oraz Norwegii, Islandii
i Liechtensteinu. EU ETS jest największym rynkiem CO2
na świecie i obejmuje ok. 45 proc. unijnych emisji CO2, pochodzących
z produkcji energii, stali, aluminium, cementu,
szkła, papieru, ceramiki oraz sektora chemicznego i rafinerii,
a od 2012 r. także emisji z transportu lotniczego wewnątrz
UE.
UE eksportuje swój know-how w zakresie funkcjonowania
systemu handlu uprawnieniami do emisji do krajów rozwijających
się, w tym do Chin, a także do państw tzw. bliskiego
sąsiedztwa, zwłaszcza państw stowarzyszonych, które
zobowiązały się do wdrożenia elementów EU ETS. Deklarowanym
celem UE jest przekonanie innych państw za pośrednictwem
dyplomacji klimatycznej, umów bilateralnych,
w tym umów stowarzyszeniowych i poprzez przekazywane
wsparcie w postaci budowania potencjału, do objęcia emisji CO2 z produkcji energii i przemysłu podobnymi do unijnego
systemami handlu uprawnieniami do emisji, które następnie
połączyłyby się, ostatecznie prowadząc do powstania
globalnego rynku uprawnień do emisji CO2
5. Pierwszy sukces
UE w tym obszarze został osiągnięty 1 stycznia 2020 r.,
kiedy to weszła w życie umowa o połączeniu systemu
handlu uprawnieniami Szwajcarii z EU ETS6. Jednakże
w związku z tzw. brexitem 1000 brytyjskich instalacji i 140
operatorów statków powietrznych administrowanych przez
Brytyjczyków pozostało w unijnym ETS jedynie do 1 stycznia
2021 r., co przyćmiewa nieco stosunkowo skromny sukces
pierwszego połączenia dwóch ETS.
Działania UE na rzecz ochrony klimatu na tle innych krajów
Program Środowiskowy ONZ wskazuje, że państwa członkowskie
UE są w mniejszości państw należących do grupy
G-20, które w 2020 r. dotrzymają dobrowolnych zobowiązań
przyjętych dziesięć lat temu podczas konferencji COP
16 w Cancún. Dlatego też, choć jako grupa państwa G-20
osiągną zadeklarowane tam cele redukcyjne z nadwyżką
ok. 1 Gt CO2e rocznie, to będzie to zasługa przede wszystkim
UE. Nie tylko państwa takie jak Turcja, Argentyna i Arabia
Saudyjska nie podjęły w Cancún żadnych zobowiązań,
ale zobowiązania kilku innych państw, w tym Australii, były
niewystarczające. Jak przewiduje UNEP, szereg państw
należących do grupy G-20, które zadeklarowały w Cancún
redukcje emisji do 2020 r., w tym Kanada, Meksyk,
Korea Południowa, Indonezja, USA i RPA, nie wywiąże
się ze zgłoszonych przez siebie celów. W opinii UNEP, UE
jest zatem w mniejszości pod względem działań na rzecz
ochrony klimatu, aczkolwiek nawet działania UE nie są wystarczające.
Porozumienie paryskie nie zobowiązuje państw do jednakowych
wysiłków w dążeniu do osiągnięcia celów porozumienia.
Krajowe wkłady państw (NDCs) mają odzwierciedlać
ich możliwości i kwestie tego, co jest godziwe (ang.
equity), uwzględniając ich uwarunkowania (ang. national
circumstances). Państwa same też decydują o ambicji podejmowanych
przez siebie działań. Aktualna skumulowana
globalna ambicja stron Porozumienia paryskiego jest niewystarczająca.
Co z Chinami i ich neutralnością pod względem emisji CO2?
Ogromny entuzjazm wzbudziła, upubliczniona pod koniec
września 2020 r., zapowiedź Chin, że planują one osiągnięcie
zeroemisyjności w 2060 r. Chińskie emisje gazów cieplarnianych
miałyby osiągnąć szczytowy pułap w 2030 r.,
by spaść do zera w ciągu kolejnych 30 lat. Warto przy okazji
przypomnieć, że osiągnięcie statusu największego światowego
emitenta zajęło Chinom również ok. 30 lat. Dotrzymanie
tej obietnicy oznaczałoby możliwość ograniczenia
wzrostu globalnej średniej temperatury do końca stulecia
o kolejne 0,3 do 0,2oC. Niemniej, przez najbliższych 10 lat emisje Chin miałyby nadal rosnąć, walnie przyczyniając się
do pogłębienia kryzysu klimatycznego. Nawet przy założeniu,
że istotnie od 2031 r. chińskie emisje będą spadać,
by osiągnąć wspólnie temperaturowy cel Porozumienia
paryskiego, jego strony będą musiały wypełnić lukę redukcyjną
równoważną powstrzymaniu wzrostu temperatury
globalnej o brakujące 1,5oC. Spadek emisji CO2 związany
z ograniczeniem antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych
w okresie pandemii SARS-CoV-2 jest z natury
spadkiem przejściowym. Mimo iż wiele państw zapowiada
działania zmierzające do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych
po zakończeniu pandemii, starania te, wobec
stałego wzrostu zapotrzebowania na energię i dążenia
rządów poszczególnych państw do wzrostu PKB w oparciu
o dotychczasową strukturę przemysłu i gospodarki, wydają
się z góry skazane na niepowodzenie. Radykalne zmiany
wymagają czasu, a tego, jeśli wierzyć prognozom IPCC,
nie ma. Zatrzymanie wzrostu średniej globalnej temperatury
na poziomie 1,5oC wymaga zmniejszenia o połowę poziomu
obecnych globalnych emisji jeszcze przed 2030 r.,
czyli w ciągu najbliższych 10 lat. Natomiast do 2050 r. globalne
emisje CO2 netto muszą spaść do zera7. A zatem,
mimo obecnej kampanii ONZ promującej wzrost ambicji
działań klimatycznych pod hasłem "Race to Zero" (wyścig
do zera), cel 1,5oC jest praktycznie nieosiągalny.
Czy uda się zrealizować postanowienia Porozumienia paryskiego?
Dotychczasowe działania i wcześniejsze deklaracje państw-
-stron Porozumienia paryskiego nie napawają optymizmem.
Do końca 2019 r. 37 państw będących stronami
porozumienia i wspólnie odpowiadających za 12 proc.
obecnych globalnych emisji gazów cieplarnianych zadeklarowało
zamiar zaktualizowania swoich NDCs do 2020 r.
W grupie tych państw znalazła się UE8. Dalsze 108
państw, odpowiedzialnych za 15,1 proc. emisji globalnych,
zapowiedziało zamiar zwiększenia ambicji lub ambicji poszczególnych
działań w swoich NDCs w 2020 r. Pozostałych
39 państw – sygnatariuszy Porozumienia paryskiego,
które złożyły w 2015 r. (I)NDC9 przed wejściem porozumienia
w życie (i wśród których znajduje się kilku bardzo
dużych emitentów), nie zadeklarowało formalnie zamiaru
aktualizacji bądź zwiększenia ambicji NDCs w 2020 r.,
przed rozpoczęciem wdrażania porozumienia 1 stycznia
2021 r. Nie oznacza to, że państwa te nie złożą nowych,
zaktualizowanych lub ambitniejszych wersji swoich NDCs.
Wyjątkiem są Stany Zjednoczone, które za rządów prezydenta
Trumpa wycofały się z porozumienia, oraz te państwa,
które zadeklarowały, że ambicji nie zwiększą: Australia,
Japonia, Nowa Zelandia, Singapur, Indonezja, Rosja
i Turcja. Do końca września 2020 r. Sekretariat UNFCCC
otrzymał zgłoszenia odnoszące się do aktualizacji zaledwie
13 NDCs10. Kilka kolejnych państw, w tym Laos, Gruzja
i Mongolia, zapowiedziało formalne złożenie nowych, bardziej
ambitnych NDCs. Pozostałe państwa nie złożyły jeszcze
nowych deklaracji w sprawie aktualizacji NDCs ani też nowych wersji swoich zobowiązań11. UNDP, które wspiera
w ramach swojego programu Climate Promise (dosł.
Obietnica klimatyczna), 114 państw rozwijających się zakłada,
że większość zgłoszeń zawierających zaktualizowane
NDCs zostanie przekazana do Sekretariatu UNFCCC
w 2021 r., w każdym razie przed planowanym obecnie pod
koniec 2021 r. COP.26 w Glasgow. Osiągnięcie poziomu
zerowych emisji netto gazów cieplarnianych12 w 2050 r. stało
się celem, do którego osiągnięcia zobowiązało się szereg
państw, zarówno rozwiniętych, jak i niektórych rozwijających
się, takich jak Wielka Brytania, Japonia oraz Chile,
Meksyk czy ostatnio Korea Południowa. W grudniu 2019 r.
Rada Europejska przyjęła cel zerowych emisji netto dla całej
UE, z wyjątkiem Polski, która otrzyma więcej czasu na
jego osiągnięcie. Cel ten jest zgodny z założeniami Europejskiego
Zielonego Ładu, który przewiduje, że w 2050 r.
emisje całej UE spadną do poziomu zero netto. Po 2050 r.
pochłanianie w UE powinno nadal przeważać nad emisjami
gazów cieplarnianych, co jest uzasadnione przez zjawisko
pozostawania gazów cieplarnianych w atmosferze i utrzymywanie
się skumulowanych efektów emisji przez wiele lat.
We wrześniu 2020 r., w orędziu o stanie UE wygłoszonym
w Parlamencie Europejskim, Ursula von der Leyen zaproponowała
ograniczenie emisji o co najmniej 55 proc. do
2030 r. Propozycję tę przebił Parlament Europejski, głosując
6 października 2020 r. za redukcją emisji do 2030 r.
o 60 proc. w odniesieniu do poziomu z 1990 r. W rezultacie
długich negocjacji 11 grudnia 2020 r. na forum Rady Europejskiej
przyjęto cel zakładający ograniczenie w UE emisji
netto gazów cieplarnianych do 2030 r. o co najmniej
55 proc. w porównaniu z poziomem z 1990 r. Czy jednak
przykład Unii Europejskiej wystarczy, by pozostałe strony
porozumienia stanęły na wysokości zadania?
Jedno oko na USA, drugie na… Chiny
Wiemy już, że kilka państw, w tym duże państwa rozwinięte
lub państwa mające stosunkowo duży udział w globalnych
emisjach: Japonia, Rosja i Australia, nie zwiększy ambicji
swoich pierwszych NDCs lub, w jednym przypadku (USA),
być może nawet wycofa się z porozumienia, choć pozostanie
stroną konwencji, o czym przekonamy się po 20 stycznia
2021 r. po zaprzysiężeniu nowego prezydenta USA.
W związku z narastającą rywalizacją USA i Chin, zadeklarowanie
przez największego emitenta na świecie zamiaru
osiągnięcia zeroemisyjności w 2060 r. byłoby bodźcem
do zgłoszenia ambitnego wkładu do porozumienia. Ścieżka
dojścia Chin do tego celu nie jest jednak powodem do
wielkiego optymizmu. Wprawdzie w Chinach rośnie poziom
wykorzystania energii odnawialnej i zainstalowana moc
OZE, ale jednocześnie niestety rośnie stale zużycie paliw
kopalnych.
Obecnie udział Chin w globalnych antropogenicznych
emisjach gazów cieplarnianych jest oceniany na ok. 27
proc. (bez uwzględnienia sektora LULUCF) i kontynuacja
tego trendu do 2030 r. znacznie zwiększy skumulowaną
lukę między ambicjami stron porozumienia a poziomem redukcji, jaki powinien zostać osiągnięty wspólnie przez
wszystkie strony porozumienia. Pierwszy krajowy wkład
Chin do Porozumienia paryskiego oceniany jest jako zupełnie
niewystarczający przez Climate Action Tracker13.
Poza tym, odwrotnie niż UE, Chiny inwestują w rozwój
energetyki opartej na węglu zagranicznym, generując
w ten sposób dodatkowy wzrost poziomu globalnych emisji
(w sumie 102 GW zainstalowanej mocy)14. Jeśli uwzględnimy
motywowane doraźnym interesem gospodarczym
niskie zaangażowanie w realizację celów Porozumienia
paryskiego kilku innych bogatych państw, trudno oczekiwać
mobilizacji pozostałych emitentów, nie wspominając
o mniejszym znaczeniu ich wysiłków redukcyjnych, skoro
emisje największych emitentów będą nadal rosły. Dlatego
też proponowany przez UE mechanizm granicznego opodatkowania
importu emisji CO2 ma sens, i to podwójny.
Zwolennicy przywództwa UE w światowym wyścigu do
zeroemisyjności otrzymali 26 października 2020 r. prezent
od nowego rządu Japonii, który zapowiedział osiągnięcie
przez jego kraj zeroemisyjności w 2050 r., wskazując na
przykład UE. Tuż po Japonii osiągnięcie tego celu w 2050 r.
obiecała światu Korea Południowa. Czy będzie więcej takich
deklaracji i czy nie skończy się na deklaracjach? Wiele
zależy od efektywności procesu cyklicznej aktualizacji
NDCs w połączeniu z okresowym globalnym podsumowaniem
działań stron. Jedno jest pewne: działania wyłącznie
ze strony krajów członkowskich UE w skali globalnej będą
niewystarczające.
1 Poniższy artykuł powstał w oparciu o fragmenty obszerniejszego tekstu, zamieszczonego
w nowym wydawnictwie GO2'50. Klimat. Społeczeństwo. Gospodarka,
listopad 2020. http://climatecake.pl/wp-content/uploads/2020/12/
GO2%E2%80%9950.-Klimat.-Spo%C5%82ecze%C5%84stwo.-Gospodarka..pdf
2 Tezy takie postawiła przewodnicząca Komisji Ursula von der Leyen między innymi
w swoim wystąpieniu w Madrycie podczas COP.25 2 grudnia 2019 r., https://ec.europa.
eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_19_6651
3 Protokół z Kioto (1997) był pierwszym międzynarodowym układem, w ramach
którego część państw rozwiniętych, będących stronami UNFCCC, przyjęła zobowiązania
redukcyjne, realizowane w latach 2008–2012 (I okres rozliczeniowy) oraz
2013–2020 (II okres rozliczeniowy). Państwa, które przyjęły zobowiązania redukcyjne,
wymienione są w Załączniku B do protokołu. Aby ułatwić stronom, które przyjęły
zobowiązania, ich realizację, oraz wesprzeć wdrażanie projektów redukcji emisji
w krajach rozwijających się, uzgodniono powstanie Mechanizmu czystego rozwoju
(Clean Development Mechanism, CDM), którego odpowiednikiem dla państw rozwiniętych,
przede wszystkim dla tzw. gospodarek w trakcie przemian (Economies in
Transition), był Mechanizm Wspólnych Wdrożeń (Joint Implementation, JI). Więcej
informacji: https://unfccc.int/process/the-kyoto-protocol/mechanisms
4 J. Vogler, EU Policy on Global Climate Change: The Negotiation of Burden-Sharing,
"Making EU Foreign Policy. National Preferences, European Norms and COmmon
Policie", red. D. C. Thomas, Palgrave Macmillan 2011 r., ss. 150–173.
5 Linking Emissions Trading Schemes. ICAP, 2015 r.
6 Rozmowy o połączeniu się unijnego ETS z systemem handlu emisjami funkcjonującym
w Szwajcarii rozpoczęły się w 2009 r.
7 Zalecenie IPCC SR 1.5.
8 UE złożyła aktualizację swojego NDCs 18.12.2020 r. https://www4.unfccc.int/sites/
ndcstaging/Pages/Party.aspx?party=EUU&prototype=1
9 Intended Nationally Determined Contributions (INDCs) były propozycjami wkładów
Stron do Porozumienia paryskiego, które zostały zgłoszone przed wejściem PP
w życie (4.11.2016 r.) po wejściu porozumienia w życie, INDCs stały się wkładami
do porozumienia, NDCs (Nationally Determined Contributions).
10 https://climateactiontracker.org/climate-target-update-tracker/
11 Rejestr NDC znajduje się na stronie: https://www4.unfccc.int/sites/ndcstaging/Pages/
LatestSubmissions.aspx
12 Emisje antropogenicznych gazów cieplarnianych osiągną poziom zero netto dopiero
wówczas, gdy wszystkie niemożliwe do uniknięcia pozostałości antropogenicznych
emisji zostaną zbilansowane poprzez pochłanianie (przez lasy i szatę roślinną) lub
przemysłowy proces przechwytywania i składowania CO2, czyli CCS (Carbon Capture
and Storage).
13 Climate Action Tracker jest przedsięwzięciem Climate Analitics i New Climate Institute,
przy współpracy Potsdam Institute for Climate Impact Research: https://climateactiontracker.
org/countries/china/
14 W rozwój energetyki opartej na węglu za granicą inwestują też Japonia, Korea Południowa
i Australia, która swój węgiel eksportuje głównie, choć nie wyłącznie, do
Chin. Por. https://climateactiontracker.org/countries/china/
|
